特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地政策詳解和用地方案

特色小鎮(zhèn)作為新生事物，對(duì)土地的需求與以往其他建設(shè)項(xiàng)目有所不同；就政策供給端而言，土地政策很多，集成應(yīng)用的空間很大。但是，目前還缺乏專門針對(duì)特色小鎮(zhèn)的政策，供需對(duì)接不易。

而不管是搞房地產(chǎn)開發(fā)、搞工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，還是搞特色小鎮(zhèn)建設(shè)，如果不懂土地政策集成應(yīng)用，會(huì)錯(cuò)失很多的機(jī)會(huì)，增加很多工作難度和開發(fā)成本。

特色小鎮(zhèn)落地，需要將散見于不同法規(guī)和政策文件中的土地政策集成起來，與小鎮(zhèn)的具體用地需求對(duì)接。

首先需要明確的是，并非所有的土地都能用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

其次，特色小鎮(zhèn)可以通過多種用地方式落地，不是所有的小鎮(zhèn)用地都必須是國(guó)有土地，不是所有的小鎮(zhèn)用地都必須是新增建設(shè)用地；不是所有的小鎮(zhèn)用地都必須是建設(shè)用地；不是所有的小鎮(zhèn)用地都要一次性取得；不是所有的小鎮(zhèn)用地都需要建設(shè)運(yùn)營(yíng)方自持；也不是所有的小鎮(zhèn)用地都必須招拍掛出讓。

特色小鎮(zhèn)的土地政策，從中央層面的政策看，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中的第6條“完善土地利用機(jī)制”為解決特色小鎮(zhèn)用地問題指出4條解決路徑：

一是規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；

二是建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)機(jī)制，允許存量土地使用權(quán)人在不違反法律法規(guī)、符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)；

三是因地制宜推進(jìn)低丘緩坡地開發(fā)；

四是完善集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

到各地方層面，其土地政策又不盡相同，

1、在建設(shè)用地計(jì)劃中保證或優(yōu)先安排，如重慶市專項(xiàng)下達(dá)特色小鎮(zhèn)示范點(diǎn)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。福建省國(guó)土廳對(duì)每個(gè)特色小鎮(zhèn)各安排100畝用地指標(biāo)。

2、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰用地指標(biāo)。天津?qū)θ缙谕瓿赡甓纫?guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，市里給予一定土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。浙江對(duì)如期完成年度規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，省里按實(shí)際使用指標(biāo)的50%給予配套獎(jiǎng)勵(lì)，其中信息經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、高端裝備制造等產(chǎn)業(yè)類特色小鎮(zhèn)按60%給予配套獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)3年內(nèi)未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，加倍倒扣省獎(jiǎng)勵(lì)的用地指標(biāo)。

3、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)：湖北省2017 年起單列下達(dá)每個(gè)特色?。ǔ牵╂?zhèn)500畝增減掛鉤指標(biāo)。陜西省政府為每個(gè)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)提供1000畝土地增減掛鉤指標(biāo)。

4、利用低丘緩坡、灘涂資源和存量建設(shè)用地。

5、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

6、過渡期按原用途使用土地。如福建省和湖北省的新業(yè)態(tài)可實(shí)行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策。

7、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和租賃。如內(nèi)蒙古自治區(qū)鼓勵(lì)農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)牧民以土地入股，集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃等方式有序地進(jìn)行農(nóng)家樂、牧家樂、家庭旅館、農(nóng)莊旅游等旅游開發(fā)項(xiàng)目試點(diǎn)。

這些各省、自治區(qū)、直轄市的特色小鎮(zhèn)用地政策都是在《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》原則性意見基礎(chǔ)上的細(xì)化。

總體來說，建設(shè)特色小鎮(zhèn)的用地方案還是比較多的，按照對(duì)現(xiàn)行政策的梳理結(jié)果，有30余種用地解決方案可供特色小鎮(zhèn)使用。

方案一：使用存量國(guó)有建設(shè)用地

1．批準(zhǔn)使用：市政道路、公園、綠地、廣場(chǎng)等屬于公共用地，辦理批準(zhǔn)使用手續(xù)，即批準(zhǔn)用于建設(shè)市政道路等，可以發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書，但不用發(fā)劃撥決定書或出讓合同等。這些用地在土地登記時(shí)也是只登記不發(fā)證。需要注意區(qū)分建設(shè)單位、管理單位與土地使用權(quán)人的不同。

2．國(guó)有土地劃撥--行政方式。

3．國(guó)有土地使用權(quán)出讓：協(xié)議或招拍掛方式。

4．國(guó)有土地租賃：協(xié)議或招拍掛 。

5．國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股：協(xié)議方式。

除批準(zhǔn)使用和劃撥外，其他三種方式屬于有償使用。其中，出讓和國(guó)有土地租賃的具體配置方式包括協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌四種，作價(jià)出資或入股因有明確的使用者，只能通過協(xié)議方式配置。

方案二：圈內(nèi)農(nóng)用地辦理轉(zhuǎn)用、征收手續(xù)后依法提供給具體項(xiàng)目

方案三：圈外單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地

方案四：使用國(guó)有農(nóng)用地

建設(shè)需要使用國(guó)有農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，依法辦理供應(yīng)手續(xù)，不用辦理征收手續(xù)。

方案五：直接使用集體建設(shè)用地

有六種情形可使用集體建設(shè)用地。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益事業(yè)、公共設(shè)施用地。

2、村民住宅。

3、集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的。

4、以集體經(jīng)濟(jì)組織為主體開發(fā)建設(shè)公租房、鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，或者以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資入股、聯(lián)營(yíng)與其他企業(yè)合作開發(fā)此類產(chǎn)業(yè)的。

5、在33個(gè)農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、租賃、作價(jià)出資或入股，用于商品住宅以外的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

6、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，可依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂；也可通過租賃農(nóng)房或與擁有合法宅基地、農(nóng)房的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶合作改建自住房。

方案六：使用國(guó)有未利用地

建設(shè)項(xiàng)目可以使用土地利用總體規(guī)劃確定的國(guó)有未利用地，不需修改規(guī)劃，也不用辦理轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，直接批準(zhǔn)用地。

方案七：使用集體未利用地

可以參照方案五，直接作為集體建設(shè)用地使用。而國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目使用集體未利用地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)后依法供地；不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不需要用地計(jì)劃指標(biāo)，不繳納新增費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。

方案八：使用設(shè)施農(nóng)用地

設(shè)施農(nóng)用地不包括以下用地：

經(jīng)營(yíng)性糧食存儲(chǔ)、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場(chǎng)所；

以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；

各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地。

方案九：結(jié)合土地整治、村莊整治安排用地

土地整治是對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)田、水、路、林、村等的綜合整治和統(tǒng)一安排，必然涉及到項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各業(yè)用地的重新布局、安排和產(chǎn)權(quán)調(diào)整。

方案十：使用增減掛鉤項(xiàng)目建新區(qū)用地：視同建設(shè)用地。

方案十一：農(nóng)業(yè)項(xiàng)目使用國(guó)有農(nóng)用地：承包經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、仍由農(nóng)場(chǎng)職工按要求耕種。

方案十二：農(nóng)業(yè)項(xiàng)目使用集體農(nóng)用地：承包經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、四荒地拍賣、仍由原農(nóng)戶按要求種植。

方之十三：使用四荒地等未利用地 ：四荒地：荒山、荒溝、荒丘、荒灘 ；使用方式：承包經(jīng)營(yíng)、四荒地拍賣、流轉(zhuǎn)；使用年限：最長(zhǎng)50年；使用方向：開荒造林、治沙改土以及休閑農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要審批。

方案十四——三十一：

14.填海造地 ；

15.搶險(xiǎn)救災(zāi)用地 ；

16.臨時(shí)用地；

17.先行用地；

18.一般采礦用地 ；

19.石油天然氣鉆采及配套用地；

20.閑置地處置與利用；

21.工礦廢棄地利用或復(fù)墾置換 ；

22.低效地再開發(fā)利用；

23.農(nóng)村三項(xiàng)建設(shè)使用圈內(nèi)農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地后，再由縣市人民政府批準(zhǔn)使用。

24.農(nóng)村道路用地：符合條件的農(nóng)村道路用地屬于農(nóng)用地，不屬于建設(shè)用地，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不占建設(shè)用地指標(biāo)。

25.農(nóng)田水利設(shè)施用地。主要用于農(nóng)田灌溉和群眾生活水源的坑塘、水庫(kù)、溝渠和河道等。屬于農(nóng)用地，不屬于建設(shè)用地，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)。

26地質(zhì)災(zāi)害治理工程用地：按照地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目辦理項(xiàng)目審批手續(xù)，不辦理征收、轉(zhuǎn)用手續(xù)，不占用指標(biāo)，但應(yīng)當(dāng)足額安置補(bǔ)償。

27.管線用地：地役權(quán)

28.利用低丘緩坡用地政策

29.光伏用地

30.新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地

31.農(nóng)村黨建、醫(yī)療、圖書、體育等配套用地的解決

……

三、特色小鎮(zhèn)該如何落地？

特色小鎮(zhèn)建設(shè)思路不能停留在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目怎么拿地這個(gè)角度，首先要糾正一些不太正確的觀念。要注意：

◆不是所有的土地都能用于小鎮(zhèn)建設(shè)！

◆不是所有的小鎮(zhèn)用地都要必須國(guó)有土地！

◆不是所有的小鎮(zhèn)用地都必須是新增建設(shè)用地！

◆不是所有的小鎮(zhèn)用地都必須是建設(shè)用地！

◆ 不是所有的小鎮(zhèn)用地都要自持！

◆不是所有的小鎮(zhèn)用地都必須一次性取得！

◆不是所有的小鎮(zhèn)用地都要辦理出讓手續(xù)！

◆不是所有的小鎮(zhèn)用地都必須招拍掛！

……