田園綜合體如何破解拿地難題？

田園綜合體項目在開發(fā)時，普遍面臨第一個難題：如何拿地？相比特色小鎮(zhèn)可采用招標(biāo)或劃撥的取地方式，田園綜合體只能從村民（村集體）手中獲取土地，這就涉及農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題。

振興鄉(xiāng)村，土地是一個必不可少的要素，如何激活土地，把閑置的土地合理利用起來，是推動鄉(xiāng)村產(chǎn)融結(jié)合促進(jìn)農(nóng)民增收的關(guān)鍵。盤活農(nóng)村閑置土地，主要針對這三類可利用地，即耕地、集體建設(shè)用地及四荒地。

一、耕地利用

十九大提出，我國農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，即農(nóng)村用地的所有權(quán)歸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，村民繼續(xù)享有承包經(jīng)營權(quán)。

根據(jù)現(xiàn)行土地法規(guī)，開發(fā)田園綜合體或特色小鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，所需的耕地可采用長期租賃的形式，由社會參與方與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂長期租約，出租耕地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行農(nóng)業(yè)發(fā)展。

但是在具體操作中要注意兩點：

第一，保障耕地紅線不動搖。耕地分為基本農(nóng)田與一般農(nóng)田?；巨r(nóng)田是國家耕地的紅線，面積及空間不可進(jìn)行改動，但可申請一定農(nóng)業(yè)補(bǔ)助。

第二，禁止建造別墅及會所。根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)法》，在基本農(nóng)田上建造房屋、會所等是被禁止。

二、建設(shè)用地（宅基地）盤活

對于田園綜合體及特色小鎮(zhèn)項目，集體建設(shè)用地是最重要的土地資源，承載著整個項目絕大部分內(nèi)容的建設(shè)與開發(fā)。

（一）關(guān)于宅基地

除去公益性及經(jīng)營性用地，集體建設(shè)用地中宅基地的占比最大。而中國的宅基地政策在全世界范圍內(nèi)是最復(fù)雜的，所以盤活宅基地，實現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵點和難點。

根據(jù)國土資發(fā)[2016] 191號及2018年中央一號文件“宅基地新政”，宅基地改革有以下規(guī)定：

1．“一戶一宅”且不再分配，村民不可輕易出售或轉(zhuǎn)讓

2. 宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，所有權(quán)歸屬集體，資格權(quán)歸屬農(nóng)民，適度放寬使用權(quán)

3. 宅基地不得賣給城里人，建造別墅及豪華會所

解讀宅基地政策，宅基地改革的方向在于：資源性資產(chǎn)，確權(quán)資本化、市場化交易流轉(zhuǎn)、可貸款抵押；改革的限制在于：買的是經(jīng)營權(quán)，不是所有權(quán)，所有權(quán)依然是集體的。

簡言之，宅基地的改革突破口在于轉(zhuǎn)讓，通過轉(zhuǎn)讓盤活閑置的宅基地，但是轉(zhuǎn)讓不能突破集體經(jīng)濟(jì)組織成員的模式。如何合理合法引進(jìn)城市資本，是探索關(guān)鍵。

隨后出臺的國土資規(guī)[2017]10號文件，對宅基地改革的探索方式提出指導(dǎo)意見：

1.加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

2.探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地；鼓勵采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

解讀10號文件，宅基地的流轉(zhuǎn)可以有兩種方式，其一，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為主體向社會企業(yè)出租宅基地及房屋；或建立村集體有限公司，村民以宅基地入股。村集體有限公司與社會企業(yè)合作、聯(lián)營。

另外，還可運用增減掛鉤機(jī)制。城市周邊耕地開墾為鄉(xiāng)村建設(shè)用地（含宅基地），較邊遠(yuǎn)地區(qū)且土壤適合耕種的建設(shè)用地復(fù)墾退為耕地。

當(dāng)前，10號文件的指導(dǎo)方案在一些試點進(jìn)行探索，未來宅基地的改革，將為城市資本下鄉(xiāng)，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)、田園綜合體發(fā)展持續(xù)助力。

（二）關(guān)于空心村

當(dāng)前，我國空心村問題十分突出，根據(jù)公開數(shù)據(jù)，空心村數(shù)量超出總村落的30%。

空心村發(fā)展特色小鎮(zhèn)、田園綜合體有兩大優(yōu)勢：其一，集體建設(shè)用地（含宅基地）閑置率高，可流轉(zhuǎn)土地多，流轉(zhuǎn)效率更高；其二，土地成熟，土地性質(zhì)清晰，綜合開發(fā)成本低。

利用空心村，發(fā)展產(chǎn)融項目，開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)聚集區(qū)，是當(dāng)前政策趨勢所鼓勵的，但最需要關(guān)注的是空間區(qū)位問題及人口問題。

三、四荒地開發(fā)

農(nóng)村四荒地是指屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用土地。

根據(jù)現(xiàn)行土地法規(guī)，四荒地既可以采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包的方式進(jìn)行承包，也可以通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行承包；既可以承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人。簡言之，城市資本可與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議，承包四荒地，直接獲得經(jīng)營權(quán)。

對于城市資本而言，拿下四荒地有什么好處？事實上，四荒地的優(yōu)劣勢各占一半，一方面四荒地限制少，發(fā)揮空間大，可以當(dāng)作建設(shè)用地使用；另一方面，四荒地利用程度低，大多未經(jīng)過初級開發(fā)，暫不適宜耕種與居住，且碎片化，分散程度高。

關(guān)于四荒地的利用，農(nóng)加發(fā)[2015]5號文件給出指導(dǎo)意見：鼓勵利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標(biāo)給予傾斜。隨后，各地區(qū)也出臺補(bǔ)貼政策，鼓勵休閑農(nóng)業(yè)類項目對鄉(xiāng)村“四荒地”進(jìn)行開發(fā)。

解讀5號文件，國家鼓勵利用四荒地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，對于部分可集中連片開發(fā)四荒地的地區(qū)，在建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)上給予傾斜。

當(dāng)前對于城市資本而言，取得四荒地的途徑較為便捷，建設(shè)農(nóng)家樂，或者開發(fā)養(yǎng)生養(yǎng)老地產(chǎn)都將是不錯的選擇。但是，四荒地的風(fēng)險仍很高，預(yù)期針對四荒地流轉(zhuǎn)的政策出臺后，關(guān)于四荒地的流轉(zhuǎn)問題，也許會發(fā)生改變。

激活三塊地，是振興鄉(xiāng)村的必由之路。但是有一點必須明確，激活土地并不意味著要在農(nóng)村實行規(guī)模擴(kuò)張，或大量增加新增建設(shè)用地。農(nóng)村的發(fā)展，必須堅持底線（紅線）思維，確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級不占用基本農(nóng)田、不破壞生態(tài)環(huán)境，不改變?nèi)宋娘L(fēng)貌的前提下，推動產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)農(nóng)民增收，實現(xiàn)振興鄉(xiāng)村的發(fā)展目標(biāo)。